LAVORI PUBBLICI - 002
Consiglio di Stato, Sez. IV, 16 febbraio 1998, n. 300
Pres. Iannotta, est. Baccarini - Carena s.p.a. (respinge) e Holzmann-Romagnoli (accoglie) contro Impregilo
Ai fini dell'efficacia ex tunc della pronuncia amministrativa di interpretazione di un precedente atto della stessa autorità sono irrilevanti i requisiti formali dell'atto.
Sono inammissibili i motivi di impugnazione aggiunti tardivamente per ignoranza imputabile al concorrente.
In tema di appalto-concorso è preclusa in sede giurisdizionale la valutazione del carattere sostanziale o no della difformità del progetto presentato dal progetto di massima.

(omissis)

6. I presenti giudizi, che hanno ad oggetto provvedimenti di aggiudicazione di un'opera pubblica, sono sufficientemente istruiti: possono essere quindi definiti immediatamente nel merito con motivazione in forma abbreviata, ai sensi dell'art. 19 decreto-legge n. 67 del 1997.

7.1. Va esaminato con priorità l'appello proposto dalla Carena s.p.a.

Con il primo motivo l'appellante lamenta l'inosservanza delle garanzie di trasparenza ed imparzialità in relazione alla mancata predeterminazione da parte della commissione dei criteri della valutazione mediante il confronto a coppie ed al fatto che i verbali di gara non hanno consentito di ricostruire l'iter logico seguito dalla commissione.

Il motivo è infondato.

Circa la motivazione del giudizio valutativo, la giurisprudenza ha costantemente affermato che «nelle procedure di aggiudicazione dei contratti mediante appalto-concorso, le valutazioni in ordine alla adeguatezza del progetto dell'opera pubblica, sotto i profili tecnici ed economici, espresse con punteggi corrispondenti ai parametri precostituiti nei criteri generali, non richiedono ulteriore motivazione» (Cons. St., sez. V, 27 settembre 1996, n. 1173; Cons. St., sez. VI, 13 aprile 1991, n. 182; Cons. St. 16 maggio 1972, n. 242).

7.2. Circa la predeterminazione degli elementi di valutazione, la lettera di invito prevedeva quattro elementi di valutazione (costo dell'opera, valore tecnico ed estetico dell'opera, costo di utilizzo e manutenzione, tempo di esecuzione), con relativi fattori ponderali.

L'elemento: valore tecnico ed estetico dell'opera era articolato a sua volta in dieci subelementi (acustica, sicurezza, macchina scenica, apparato decorativo sala teatrale, impianti, restauro conservativo, distributivo, nuove strutture, finiture, arredi) con relativi subpesi.

L'elemento: costo di utilizzo e manutenzione era articolato a sua volta in cinque subelementi (costo medio annuo di gestione su base decennale, programma decennale di manutenzione, manuale d'uso, manuale di manutenzione) con relativi subpesi.

L'articolazione del giudizio era sufficientemente penetrante per rendere trasparenti i giudizi valutativi e possibile il controllo dell'itinerario logico della commissione: non è irragionevole, pertanto, che la commissione abbia ritenuto di non definire ulteriori subelementi, cui pure era abilitata dalla lettera di invito.

7.3. Non giova all'appellante dedurre che i subelementi di valutazione erano generici perché suscettibili di scomposizione in ulteriori subelementi di "terzo grado": così ad esempio l'acustica architettonica e strutturale, gli impianti, la sicurezza.

Quando vengono in considerazione, invero, norme fenomenologiche, come quelle delle scienze della natura, il quadro di riferimento è quello del procedimento classificatorio da genere a specie, i cui esiti sono tanto più validi quanto più il procedimento è approfondito.

Quando invece nozioni tecniche sono elevate da norme deontologiche, come quelle giuridiche, ovvero da atti giuridici generali o di autolimitazione, ad elementi costitutivi di fattispecie normative, il grado di specificazione delle nozioni medesime è effetto di una scelta discrezionale di adeguamento agli scopi perseguiti.

I subelementi in questione, anche se "generici" dal punto di vista tecnico, perché suscettibili di ulteriori scomposizioni in figure di specie, non lo erano dal punto di vista giuridico, perché il loro livello di efficacia qualificatoria era adeguato alla finalità di rendere il giudizio valutativo articolato e per ciò sufficientemente trasparente e controllabile.

8. Con il secondo motivo l'appellante deduce che i giudizi erano viziati da illogicità in quanto, nei confronti a coppie su singoli subelementi, non era stata applicata la proprietà transitiva fra il primo ed il terzo di tre progetti di cui, ad esempio, il primo era stato giudicato equivalente al secondo e quest'ultimo equivalente al terzo.

Il motivo è infondato.

La proprietà transitiva opera in un sistema di giudizi di realtà, in cui le espressioni numeriche indicano quantità definite in senso assoluto.

Qui, invece - e va rilevato che il confronto a coppie operava non per gli elementi di "quantità" (costo dell'opera e tempo di esecuzione), ma soltanto per il valore tecnico ed estetico dell'opera ed il costo di utilizzazione e manutenzione - si era in presenza di punteggi numerici espressivi di giudizi di valore sulle qualità dell'opera, dunque giudizi di sintesi, e non di sommatoria, di una serie complessa di elementi.

Tali giudizi, inoltre, erano espressi per i singoli subelementi in senso relativo, in rapporto ai progetti di volta in volta confrontati.

Proprio perché giudizi di sintesi, essi si sottraevano ad ogni automatismo procedimentale: su tre progetti, dopo due confronti con esito di parità non necessariamente il terzo confronto doveva avere identico esito, in quanto astraendo ad esempio da determinati elementi contenuti nel solo progetto B, il gioco complesso degli elementi poteva dare la preferenza al progetto C sul progetto A, quantunque entrambi fossero stati separatamente giudicati pari al progetto B.

9. (omissis)

10. (omissis)

11. (omissis)

12. (omissis)

13.1. Infondato è anche il settimo motivo, con cui l'appellante lamenta che la sentenza impugnata abbia accolto l'eccezione di tardività dei motivi aggiunti.

Va premesso che la questione è sorta in quanto l'attuale appellante aveva volontariamente frazionato l'accesso alla documentazione della gara.

La successione degli eventi è la seguente:

- 9 giugno 1997: accesso al provvedimento di aggiudicazione, ai verbali di gara ed agli atti tutti della commissione, sulla base di istanza del 3 giugno precedente.

- 2 luglio 1997: notificazione del ricorso al tribunale amministrativo regionale;

- 22 e 31 luglio 1997: accesso ai progetti-offerta delle imprese graduate al primo e al secondo posto, sulla base di istanza del 4 luglio precedente;

- 29 agosto 1997: notificazione dei motivi aggiunti.

In tema di motivi aggiunti, la giurisprudenza ha avvertito che «presupposto necessario alla tardiva deduzione di vizi dell'atto impugnato con motivi aggiunti è la ignoranza degli stessi non imputabile al deducente». (Cons. St., ad. plen., 28 ottobre 1980, n. 38)

Orbene, non è che il destinatario di un provvedimento amministrativo abbia un onere di acquisirne piena conoscenza a prescindere dalla comunicazione o dalla pubblicazione, non è cioè che il diritto di accesso si trasformi di per sè in un onere di accesso.

Il fatto è invece che l'iniziativa del soggetto consistente nell'esercizio volontario di un accesso parziale, con esclusione di documenti di cui pure si conosce l'esistenza, fa venir meno nel deducente non l'ignoranza dei dati espressi nei documenti, ma la non imputabilità della medesima, che poteva essere volontariamente rimossa; pertanto, dopo la scadenza del termine di impugnazione è inammissibile la proposizione di motivi aggiunti relativi alla conoscenza che si assume sopravvenuta dei documenti di origine esclusi dalla domanda di accesso.

Si aggiunga che, nella specie, la seconda richiesta di accesso ai documenti di gara era stata formulata a distanza di oltre un mese dalla prima, quando era quasi scaduto il termine di impugnazione dell'atto.

E' appena il caso di avvertire che è inconferente Cons. St., sez. IV, 6 marzo 1996, n. 292, invocata dall'appellante, circa la proposizione di motivi aggiunti in seguito al deposito in giudizio di atti o documenti successivamente alla scadenza del termine per la costituzione della controparte: in quest'ultimo caso infatti, la scadenza di un termine di garanzia fa venir meno l'onere di conoscenza, che qui, invece, deriva dall'iniziativa del soggetto.

13.2. Quanto all'inosservanza dell'art. 3 legge 7 agosto 1990, n. 241, non essendo stato indicato il termine cui ricorrere, la doglianza non ha pregio.

La mancata indicazione nell'atto lesivo del termine di impugnazione, infatti, indicazione prescritta perché il destinatario dell'atto possa assumere tempestive iniziative per proporre i rimedi a sua disposizione, può rimettere in termini la parte ai fini della proposizione dell'atto introduttivo del giudizio; non così dei motivi aggiunti, che, per il fatto di essere successivi alla instaurazione del giudizio con il ministero di un difensore tecnico, esulano dalle esigenze di garanzia perseguite dalla norma.

Del resto, l'avvenuta proposizione del ricorso nei termini - quelli abbreviati di cui all'art. 19 più volte citato - dimostra che la comunicazione del provvedimento amministrativo aveva raggiunto il suo scopo; pertanto, l'incompletezza dell'atto restava comunque priva di effetto.

Per le suesposte considerazioni, l'appello sub a va respinto.

14.1. Va ora esaminato l'appello sub. b, proposto dalle società Philip Holzmann e Romagnoli.

Con il primo motivo le appellanti deducono la difformità del progetto Impregilo dal capitolato prestazionale e dal provvedimento del prefetto di Venezia del 24 gennaio 1997 per l'omessa inclusione nel progetto medesimo dei primi due piani dell'ala sud del fabbricato, estesi per una superficie complessiva di 454 mq (misura ammessa dall'appellata a p. 18 della memoria di costituzione).

Il motivo è fondato.

La pronuncia sul presente motivo presuppone che sia risolta la questione dell'individuazione dell'oggetto dell'appalto.

Le difficoltà interpretative concernenti l'oggetto dell'appalto dipendevano dal fatto che, in uno dei due corpi di fabbrica annessi al corpo principale e risparmiati dall'incendio - la c.d. «ala sud» - il primo piano era di proprietà privata ed il secondo, di proprietà comunale, era adibito ad abitazione.

Donde il dubbio se gli atti di gara che si riferivano al teatro «La Fenice» avessero riguardo all'organismo edilizio nei profili strutturali - dunque nella sua globalità - ovvero nei profili funzionali - cioè alla sola porzione destinata alla rappresentazione con le relative pertinenze.

Vero è che l'appalto aveva ad oggetto la ricostruzione del teatro, bene culturale, ma, di fronte alla situazione di fatto preesistente ed al dibattito apertosi tra gli esperti in ordine ai criteri della ricostruzione, quel che era da accertare era il quomodo della ricostruzione, in particolare se le unità immobiliari in questione, facenti parte dell'organismo edilizio, fossero state incluse nell'intervento, il che rientrava nella discrezionalità delle scelte progettuali dell'autorità, oppure no.

A tal fine è opportuno esaminare singolarmente i principali atti di gara.

14.2. Il bando, la lettera-invito ed il capitolato prestazionale.

Il bando di gara indicava come oggetto dell'appalto «la ricostruzione del teatro La Fenice (soggetto alla legge. n. 1089 del 1939) compresi ornamenti, arredi, ecc., con restauro parti del fabbricato e degli elementi risparmiati dall'incendio, con inserimento tipologie e impianti generali e scenici tecnologicamente moderni» e rinviava per la progettazione esecutiva al progetto preliminare predisposto dall'ufficio del commissario delegato.

La lettera-invito era di contenuto analogo.

Il capitolato prestazionale ripeteva, all'art. 1, la formula della lettera-invito e prescriveva: «Il fabbricato dovrà essere completo in tutti i suoi dettagli ed agibile, con onere per l'appaltatore di sviluppare la progettazione esecutiva di tutte le opere sulla base del progetto preliminare predisposto dall'ufficio del commissario delegato».

Il capitolato medesimo stabiliva, all'art. 10, prescrizioni per gli interventi negli spazi accessori (D): «Interventi da eseguire nelle zone denominate "Servizi e zone adiacenti al Palcoscenico"».

14.3. La relazione generale al progetto preliminare per la ricostruzione.

Nella premessa dell'introduzione indicava, come primo indirizzo della ricostruzione, «il consolidamento, restauro e recupero a nuovo uso e godimento di ogni membratura, parte, finitura o decorazione superstite della fabbrica» e, poco oltre, dopo aver richiamato i vincoli imposti dalle normative attuali, avvertiva: «...tutto ciò rende materialmente impraticabile ogni ipotesi di riproduzione pedissequa del manufatto».

Nella parte «Criteri di progettazione - Indirizzi della progettazione» (p. 2.1) spiegava: «Il rogo de La Fenice non ha condotto alla distruzione completa della fabbrica; permangono, anche se in molti punti danneggiati, il complesso delle murature perimetrali e le principali partizioni interne. Nell'avancorpo poi si conservano l'atrio, lo scalone, la scala reale, una parte dei solai, delle decorazioni e delle finiture e infine sono rimasti sostanzialmente intatti i nuclei laterali adibiti a uffici e a servizi di supporto dell'attività teatrale».

E più oltre: «L'organismo è completato da due corpi secondari, collocati a destra e a sinistra della sala e del palcoscenico, che ospitano le scale che conducevano ai palchi, gli spazi di servizio e gli ambienti destinati agli uffici».

In altra parte, si aggiungeva: «Nei corpi di fabbrica immediatamente adiacenti a sinistra e a destra della Sala e del Palcoscenico sarà possibile una ristrutturazione assai ampia che non vada comunque ad intaccare le caratteristiche generali dell'impianto planimetrico, di cui dovrà essere mantenuta la piena legittimità».

La locuzione permissiva «sarà possibile» indicava non la possibilità di soluzioni alternative in aggiunta al progetto esecutivo ex art. 7 del capitolato prestazionale, come dedotto dall'appellata, ma la facoltà di progettare interventi di ristrutturazione ampia in zone non vincolate ad una rigida conservazione dell'esistente: «zone in cui risulta meno cogente l'approccio conservativo» (art. 10 capitolato prestazionale).

Inoltre, nelle planimetrie allegate alla citata relazione prelimnare (v. doc. 12 delle appellanti), in corrispondenza dell'ala sud sia per il piano terra che per il primo livello (corrispondenti alle unità immobiliari in contestazione) erano evidenziati ambienti accessori di mq 227 per ciascun piano.

Il riferimento al carattere globale della ricostruzione ed ai concetti ricorrenti di fabbrica e di manufatto, l'inclusione indifferenziata dei corpi laterali nell'organismo del teatro, senza alcuna distinzione ed eccezione, il ricorso, per i corpi di fabbrica accessori, al concetto di ristrutturazione (che, come è noto, può implicare anche l'inserimento nell'organismo edilizio di nuovi elementi ed impianti, ex art. 31 comma 1 lett. d), legge 5 agosto 1978, n. 457) rendono persuasi che, secondo il progetto preliminare ed il capitolato prestazionale, che esplicitavano l'oggetto dell'appalto sinteticamente designato dal bando di gara e dalla lettera-invito la locuzione «teatro» designava l'organismo edilizio complessivo di cui i corpi laterali venivano considerati globalmente come parte integrante, concorrendo pertanto a formare l'oggetto dell'appalto.

Di fronte a tali indicazioni generali, un'espressa menzione sarebbe stata necessaria non per includere le porzioni controverse (primo e secondo piano dell'ala sud) nell'oggetto dell'appalto, ma per escludervele.

Del resto, il secondo piano, come già detto, era di proprietà comunale e non vi erano ragioni per escluderlo dall'intervento.

Quanto al primo piano, vero è che si trattava di locali di proprietà privata, ma è anche vero che il comune di Venezia avrebbe poi ripetutamente, con lettere del 13 marzo e dell'8 e 16 maggio 1997, in atti, interpellato i proprietari per un eventuale acquisto al fine del loro inserimento nel progetto complessivo di ricostruzione.

Del resto, nella premessa all'introduzione alla Relazione generale in esame le conclusioni erano del seguente tenore: «La Fenice non potrà certo tornare ad essere il teatro edificato dal Selva, ricostruito dal Meduna e modificato dal Miozzi; sia pure simile, non sarà nemmeno uguale al teatro dei giorni precedenti l'incendio.

Abbondantemente ricostruita, rimpiazzata nelle parti distrutte, modificata parzialmente nelle funzioni, migliorata negli impianti e nella tecnologia, la nuova Fenice potrà essere, in ogni caso solo un'evocazione dell'antica».

Dal che si desume che la sentenza di primo grado, che ha fondato il proprio convincimento sull'esistenza di un criterio ricostruttivo del teatro «com'era e dov'era», è basata su un presupposto interpretativo erroneo.

14.4. I rilievi fotogrammetrici.

L'unico elemento che ingenerava perplessità era costituito dai rilievi fotogrammetrici allegati al progetto preliminare, rilievi che, pur illustrando la totalità dell'ala sud senza soluzione di continuità, non evidenziavano con tratteggio la superficie del primo piano.

La concorrente Carena aveva pertanto, con lettera del 22 gennaio 1997, rivolto al commissario delegato per la ricostruzione apposito quesito, del seguente tenore: «Con la presente chiediamo conferma della possibilità di utilizzare, nell'ambito del progetto di ricostruzione, l'intera ala sud del teatro "La Fenice" (da terra a tetto), comprensiva quindi dei locali che non compaiono nel rilievo fotogrammetrico».

14.5.1. La nota 24 gennaio 1997 del Commissario delegato:

«A tale quesito il Commissario delegato rispondeva con nota del 24 gennaio 1997, indirizzata a tutte le imprese concorrenti, con cui, tra l'altro, così si esprimeva: "In relazione ad analogo quesito posto a quest'ufficio, si precisa che la progettazione esecutiva dovrà riguardare anche l'intera ala sud del teatro (da terra a tetto)"».

La prima questione è quella dell'interpretazione del contenuto di tale nota.

Orbene, la sentenza di primo grado ha ritenuto che la risposta al quesito fosse negativa, sull'assunto che la locuzione «teatro» fosse da intendere in senso pregnante, come porzione dell'immobile destinata alla rappresentazione.

Così opinando, peraltro, oltre a pretermettere il chiaro tenore letterale della nota in esame (e in particolare l'impiego delle parole «dovrà anche e da terra a tetto») si attribuirebbe all'autorità autrice della nota la volontà di dirimere un'incertezza interpretativa sorta in sede concorsuale con una pronuncia volutamente "enigmatica", impiegando l'espressione «teatro» in un'accezione - quella ristretta - differente da quella - ampia - che le aveva attribuito l'interrogante: tutto ciò è inattendibile, dal momento che le autorità amministrative procedono per atti, non per sciarade.

Né può attribuirsi rilievo determinante al fatto, posto in risalto dall'appellata, che la nota in esame non ripetesse pedissequamente le espressioni del quesito: «comprensiva quindi dei locali che non compaiono nel rilievo fotogrammetrico».

Il rilievo avrebbe pregio se la nota avesse significato equivoco: in tal caso, la mancata pedissequa riproduzione delle espressioni indicate nel quesito potrebbe voler significare che l'ipotesi interpretativa dell'interrogante è stata disattesa.

Ma quando, come nel caso di specie, la locuzione usata: «dovrà riguardare anche l'intera ala sud del teatro (da terra a tetto)» esprime inequivocabilmente il concetto di un'entità topograficamente ben individuata che necessariamente concorre a formare l'oggetto della progettazione, la mancata pedissequa riproduzione delle parole impiegate dall'interrogante non è altro che esercizio di libertà linguistica in presenza di una specificazione opportuna nella formulazione del quesito, superflua nella risposta.

La formulazione della pronuncia in termini di doverosità - laddove il quesito era posto in termini di possibilità - designa - essa sì - la cogenza del precetto ed esprime inoppugnabilmente che le unità immobiliari in questione non erano oggetti possibili di varianti aggiuntive, ma oggetti necessari del progetto esecutivo.

Come tale essa possedeva un'indubbia capacità di determinare affidamento nelle imprese partecipanti, affidamento che in effetti aveva determinato, come risulta dal fatto che tutte le imprese avrebbero incluso nella progettazione esecutiva dette unità immobiliari, ad eccezione dell'Impregilo.

14.5.2. Va ora esaminato il problema della natura giuridica e dell'efficacia formale della nota predetta.

La pronuncia era resa su un quesito relativo all'oggetto dell'appalto, indotto da talune perplessità interpretative insorte nell'esame degli atti di gara.

Non par dubbio, quindi, che, per le circostanze in cui era resa e per il potere che con essa veniva esercitato, si trattasse di una dichiarazione autointerpretativa, dunque di un provvedimento di secondo grado specificamente diretto ad identificare il contenuto dell'atto ad opera della stessa autorità amministrativa che l'aveva posto in essere.

Non è di ostacolo a tale configurazione la forma - di semplice nota - di tale pronuncia.

Per il principio della libertà delle forme, infatti, un provvedimento amministrativo non è invalido né inefficace per il fatto di non essere adottato in forma di decreto, purché in esso siano individuabili la autorità emanante, l'oggetto, il contenuto dispositivo e la sottoscrizione (nello stesso senso, Cons. St., sez. IV, 23 maggio 1994, n. 444; Cons. St. 23 maggio 1986, n. 359; Cons. St., sez. VI, 16 giugno 1978, n. 743).

Per le considerazioni svolte in precedenza, inoltre, la dichiarazione era realmente fedele al contenuto del provvedimento interpretato: pertanto, era interpretativa e dunque efficace ex tunc (Cons. St., sez. VI, 30 marzo 1973, n. 137).

Va osservato che tale dichiarazione non è stata impugnata in primo grado in via incidentale dall'attuale appellata.

comunque, al fine di una migliore intelligenza della fattispecie, va rilevato che la dichiarazione interpretativa.

- era intervenuta con largo anticipo sulla scadenza (31 marzo 1997) del termine stabilito per la ricezione delle offerte, quindi in coerenza con il disposto dell'art. 14 decreto legislativo 19 dicembre 1991, n. 406;

- era stata comunicata a tutte le imprese partecipanti all'appalto, così garantendosi la par condicio a nulla rilevando, attese la chiarezza e l'univocità del suo contenuto, che le imprese diverse dalla Carena potessero non avere conosciuto la formulazione del quesito.

15. Per quanto esposto, una pluralità di elementi concordanti rende persuasi che l'appalto comprendeva anche le porzioni immobiliari controverse.

Il progetto dell'attuale appellata, invece, non le contemplava.

Sul punto, la giurisprudenza ha ripetutamente avvertito che «è illegittima l'aggiudicazione di un appalto-concorso, ove risulti che il progetto risultato aggiudicatario è difforme da quello previsto dal bando di gara» (Cons. St., sez. V, 4 agosto 1986, n. 397; applicazioni di specie in Cons. St., sez. V, 13 maggio 1995, n. 761; Cons. St. 13 febbraio 1993, n. 265; Cons. St., 22 novembre 1986, n. 592; Cons. St. 12 ottobre 1984, n. 740).

Né è possibile compiere valutazioni di tipo quantitativo circa l'importanza della difformità o il suo carattere sostanziale o meno.

Ed infatti, a parte i limiti del giudizio di legittimità, che non consentono al giudice apprezzamenti di merito, è assorbente il rilievo che tali valutazioni sono già state compiute dall'autorità amministrativa:

- e con l'art. 1 comma 2 del capitolato prestazionale, che disponeva che il fabbricato avrebbe dovuto essere completo in tutti i suoi dettagli;

- con la dichiarazione interpretativa del commissario delegato che si esprimeva in termini di cogenza sull'inclusione delle porzioni immobiliari in esame nella progettazione esecutiva.

E' poi evidente che la restrizione dell'oggetto della progettazione esecutiva incideva sulla parità tra i concorrenti, alterando le condizioni del confronto tra le imprese partecipanti alla gara ed in particolare l'elemento prezzo.

Nemmeno giova argomentare che la commissione di gara avrebbe tenuto conto dell'incompletezza del progetto Impregilo attribuendogli un minor punteggio per il valore tecnico ed estetico dell'opera.

A parte il fatto che l'inammissibilità del progetto non può essere assorbita in una valutazione di minor pregio, va rilevato che, se la commissione avesse inteso valutare specificamente l'incompletezza del progetto Impregilo, avrebbe dovuto conseguentemente valutare anche l'incidenza delle minori opere sul costo complessivo, diminuendo il relativo coefficiente: risulta invece che la determinazione di quel coefficiente è stata compiuta in relazione al costo dell'opera così come indicato nell'offerta dell'impresa.

L'incompletezza del progetto esecutivo della Impregilo ne comportava dunque l'esclusione: pertanto, il provvedimento impugnato in primo grado, nella parte in cui includeva l'impresa predetta nella graduatoria e le aggiudicava l'appalto, era illegittimo.

Per le suesposte considerazioni, l'appello va accolto, restando assorbiti gli ulteriori motivi.

16. (omissis)